"Es paradójico que en Chile tengamos gobiernos regionales que no gobiernen"
REGIONES. Para el abogado, un proceso constituyente permitiría reflexionar sobre cómo lograr más autonomía política y fiscal.
Avanzar en descentralización es una de las metas que desde las regiones siempre se ha planteado como un camino para el desarrollo. ¿Qué dice la Constitución de 1980 sobre esto? El abogado Felipe Paredes indica que se trata de uno de los temas que sería oportuno analizar más detalladamente si se elabora una nueva Constitución. Paredes se licenció en Ciencias Jurídicas y Sociales en la Universidad Austral de Chile, hizo un Máster Avanzado en Ciencias Jurídicas y se doctoró en Derecho en la Universidad Pompeu Fabra, en España. Es docente de la Uach, especialista en derecho constitucional y se ha dedicado a estudiar tanto la teoría de los derechos fundamentales humanos como la arquitectura estatal.
-¿Qué indica la actual Constitución sobre descentralización?
-Trata el tema en dos niveles, el primero en el ámbito de los principios básicos de la estructura del Estado. Señala que el Estado chileno es unitario, que es un modelo que tiene una estructura jerárquica y piramidal, donde todo el poder se deriva desde un centro político. Después explica que su administración será descentralizada o desconcentrada en su caso según la ley. Lo que nos dice es que es un Estado descentralizado o desconcentrado administrativamente y esto es bien importante porque la función administrativa es solo una de las que tiene el Estado. La descentralización entrega mayor autonomía a los territorios subestatales, en tanto que la desconcentración es un fenómeno administrativo, de gestión. Si pudiésemos tomar una panorámica, veríamos que hoy la gran mayoría de los servicios públicos en Chile son desconcentrados y la minoría son descentralizados. Nuestro estado de avance del proceso de traspaso de poder a las regiones es muy mínimo en comparación de la mayoría de las democracias occidentales. Es bien paradójico que en nuestro país tengamos gobiernos regionales que no gobiernan, porque su función es administrar. El segundo punto donde la Constitución trata este tema es donde se detalla cuál es la institucionalidad en materia de Gobierno y Administración Interior del Estado. Ahí se contienen las instituciones del gobierno, la administración regional, provincial y comunal.
-¿Una Constitución puede incluir más temas relacionados con la descentralización?
-Si la Constitución es la norma que por antonomasia regula el poder político, desde luego es ahí donde se regulan estas cuestiones. Es la forma jurídica que indica cómo los poderes y las funciones del Estado se distribuyen entre el centro político y los territorios subnacionales que dependerán del modelo. Pueden ser regiones, estados, provincias, departamentos o cantones, según el país. En las constituciones de las democracias occidentales este tema está presente y es tratado con la mayor profundidad y dedicación.
-En el caso de que se apruebe generar una nueva Constitución ¿Sería importante ahondar en descentralización?
-Me parece que es una oportunidad única en la historia de Chile. El proceso constituyente surge como una crítica a la Constitución de 1980 y en este tema uno podría extender esa crítica pensándola como una deuda histórica. En Chile hemos tenido una cultura del Estado centralizado muy profunda, que se arrastra desde 1833. El modelo de Estado portaliano fue creado a la usanza napoleónica y Napoleón era un militar. Su diseño era jerárquico, piramidal, intentando replicar el modelo del Ejército. Ese esquema se traspasó sin mucha crítica a todas las cartas posteriores, se recogió en la de 1925 y en la de 1980 no se hicieron modificaciones sustantivas en cuanto a descentralización. Esto ha generado problemas graves que se han manifestado de una manera extrasistémica. Hay que recordar la gran cantidad de movimientos sociales que han tenido origen en este tema, como los de Aysén, el problema del gas en Punta Arenas, las protestas en Chiloé o el caso de la planta faenadora de cerdos en Freirina. Podemos encontrar varios ejemplos donde queda en evidencia que las estructuras centralizadas del Estado son incapaces de resolver eficientemente problemas cotidianos de la ciudadanía. Esta es una oportunidad para darle una vuelta institucional a esto y avanzar.
-¿Qué aspectos se podrían incluir para tener una Constitución que favorezca el desarrollo de todas las regiones?
-En el segundo gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet se creó una comisión sobre descentralización y desarrollo territorial integrada por personas con una trayectoria destacada. Hicieron un informe con 90 propuestas y diez de ellas eran esenciales. Solo se han ejecutado tres, la elección de los gobernadores regionales y algunos traspasos de competencias. Yo tomaría ese informe como un buen punto de partida, pero consideraría que fue elaborado en el marco de la actual Constitución, con las limitaciones del actual modelo. Intentaría profundizar en los procesos de descentralización administrativa, pero creo que no es posible pensar en un proceso de descentralización real si no va acompañado de la descentralización política y fiscal. Ser administrador significa ejecutar una decisión que ya tomó otro; la descentralización política supone autonomía para tomar decisiones y crear políticas públicas. Pero nada esto puede ser llevado a la práctica sin una descentralización de recursos. Existe un índice que indica que el promedio de inversión de fondos públicos en las regiones de los países de la OCDE es de un 60 por ciento. En Chile es de un 12 por ciento. Es un aspecto en el que se debe trabajar para que exista descentralización real.
-¿Qué constituciones en el mundo podríamos mirar como ejemplos?
-Si pensamos en modelos unitarios descentralizados creo que el caso italiano es interesante. Se trata de un Estado que entrega atribuciones bien atractivas a las regiones, por ejemplo, permite la constitución de regiones especiales. Todas las regiones tienen el mismo estatuto pero hay algunas que por sus particularidades culturales pueden contar con un grado mayor de autonomía, un regionalismo asimétrico. Eso en Chile sería interesante ya que tenemos lugares como Rapa Nui o incluso La Araucanía, donde la cuestión cultural añade un complemento de complejidad. También podríamos mirar el caso Francés. Francia ha hecho la misma evolución que Chile, ha sido un país tradicionalmente muy centralizado, pero en el último tiempo ha transitado a la descentralización aún siendo conservador. Han avanzado mucho más de lo que nosotros lo hemos hecho. En Latinoamérica también hay casos interesantes, el colombiano y el peruano. Pero más que tomar un modelo, cada país tiene que transitar por su propio camino porque las experiencias comparadas son muy distintas. Lo que veo en común con todos los procesos exitosos es que son una combinación de dos virtudes. Una es la humildad cívica de entender que en cualquier proceso de descentralización se supone que el centro va a perder privilegios, porque es así, la gente que está en el centro político tiene mayores oportunidades de acceso a educación, salud y servicios en general. La otra es la responsabilidad de las regiones en el sentido de que la autonomía tiene que ser bien utilizada para construir un proyecto de sociedad pluralista, pero que congregue todas las visiones.